Blog Fürst

EU-Reservekompetenz der Verfassungsrichter

blogfuerst 30. Juni 2009

Das Bundesverfassungsgericht hat sein Urteil gefällt: Der Lissaboner Vertrag ist in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar. Allerdings hat es der Bundesregierung und ihrem künftigem Abstimmungsverhalten im EU-Rat starke Ketten angelegt und deshalb die Ratifikation des Lissaboner Vertrages bis zu den geforderten innerstaatlichen Änderungen ausgesetzt. Sehr informativ hierzu auch.

Das Bundesverfassungsgericht hat damit – äußerst kreativ – den bundesdeutschen Gesetzgebungsorganen den Weg eröffnet substantiell auf EU-Ebene mitentscheiden zu können. Soweit auf EU-Ebene grundsätzliche Regelungen getroffen werden sollen, hat das Bundesverfassungsgericht angeordnet, dass die Bundesregierung im EU-Rat künftig nicht mehr frei entscheiden kann, sondern vorher(!) eine Beschlussfassung in Gesetzesform durch Bundestag bzw. Bundesrat herbeiführen muss. Je nach Betroffenheit des Grundgesetzes kann eine EU-Beschlussfassung im EU-Rat unter Umständen sogar nur durch verfassungsändernde Mehrheiten von Bundestag und Bundesrat herbeigeführt werden. Das in der Vergangenheit oftmals praktizierte Spiel (“über Bande”) auf nationaler Ebene gegen eine EU-Regelung zu wettern, während man im EU-Rat eifrig zustimmt, ist damit in bestimmten Bereichen nicht mehr möglich. Die Richter schränkten die bislang autonome Entscheidungsbefugnis der deutschen Regierungsvertreter im EU-Rat ein, die künftig in bestimmten Fällen nur aufgrund vorangegangener Beschlüsse der nationalen Gesetzgebungsorgane erfolgen dürfen. Dadurch entmachtet Karlsruhe die Bundesregierung im EU-Rat, wenn es um Änderungen im Abstimmungsverfahren geht (“Brückenklausel”). Sprich wenn einstimmig beschlossen werden soll, dass künftig in bestimmten Gebieten nicht mehr einstimmig beschlossen werden muss. Dies gilt insbesondere für Bereiche des Strafrechts und des Wehrverfassungsrechts – also der zwingenden Zustimmung des Bundestages zu Bundeswehreinsätzen.

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(2) Im Anwendungsbereich des allgemeinen Brückenverfahrens nach Art. 48 Abs. 7 EUV-Lissabon und der speziellen Brückenklauseln darf der Gesetzgeber durch das Ausweitungsgesetz seine notwendige und konstitutive Zustimmung zu einer Initiative des Europäischen Rates oder des Rates zum Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit für die Beschlussfassung im Rat und zum Übergang von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren zu dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren weder aufgeben noch in abstrakter Vorwegnahme „auf Vorrat“ erteilen. Mit der Zustimmung zu einer primärrechtlichen Änderung der Verträge im Anwendungsbereich der allgemeinen Brückenklausel und der speziellen Brückenklauseln bestimmen Bundestag und Bundesrat den Umfang der auf einem völkerrechtlichen Vertrag beruhenden Bindungen und tragen dafür die politische Verantwortung gegenüber dem Bürger (vgl. BVerfGE 104, 151 <209>; 118, 244 <260>; 121, 135 <157>). Die rechtliche und politische Verantwortung des Parlaments erschöpft sich - auch im Fall der europäischen Integration - insoweit nicht in einem einmaligen Zustimmungsakt, sondern erstreckt sich auch auf den weiteren Vertragsvollzug. Ein Schweigen von Bundestag und Bundesrat reicht daher nicht aus, diese Verantwortung wahrzunehmen.

Einer der Kläger, Willy Wimmer, brachte es diesbezüglich auf den Punkt:

„Die Entmachtung des Bundestags als dem wesentlichen Sprachrohr der Bürger in der parlamentarischen Demokratie werde durch die Entscheidung substantiell gestoppt. Es liegt jetzt am Deutschen Bundestag, sich gegen die verordnete Ohnmacht zu stemmen und wieder zum Sprachrohr des deutschen Volkes zu werden.”

Damit haben die Karlsruher Richter dem berüchtigen “Europa der Chefs” einen Riegel vorgeschoben. Zumindest die deutschen Vertreter im EU-Rat sind in solchen Angelegeneheiten nicht mehr “Chef”.

Im Bereich der Außenpolitik hat Karlsruhe der Europäischen Union eine äußerst weitgehende Kompetenz zugestanden und diese sogar als Modellcharakter bewertet:

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Die Vorstellung eines allmählichen Zurücktretens der Rechtssubjektivität der Mitgliedstaaten in den auswärtigen Beziehungen zugunsten einer immer deutlicher staatsanalog auftretenden Europäischen Union entspricht auch keineswegs einem voraussehbaren und durch den Vertrag von Lissabon unumkehrbar gemachten Trend im Sinne einer jedenfalls faktisch notwendigen Bundesstaatsbildung. Die bislang vollzogene Entwicklung einer kooperativ gemischten und parallel wahrgenommenen Mitgliedschaft könnte im Gegenteil sogar ein Modell für andere internationale Organisationen und für andere Staatenverbindungen sein. Sofern jedoch auf der Grundlage des insofern entwicklungsoffenen Vertrags von Lissabon die staatsanaloge Entwicklung der Europäischen Union fortgesetzt würde, geriete dies in Widerspruch zu verfassungsrechtlichen Grundlagen. Ein solcher Schritt ist aber mit dem Vertrag von Lissabon nicht gemacht.

Kein Europäischer Bundesstaat!

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Die Entwicklung der Europäischen Union zu einem Bundesstaat überschreite die Aufgaben und Befugnisse der Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland. Eine für eine solche Integration nötige Grundlage könne nur ein Verfassungsgesetz bilden, das sich das deutsche Volk nach Maßgabe des Art. 146 GG geben müsse. (also einem Volksentscheid über eine neue Verfassung)

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich klargestellt, dass ein „Europäischer Bundesstaat“, wie er teilweise erstrebt wird, mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, was auch die sogenannte Kompetenz-Kompetenz beinhaltet (die Macht seine Regelungsbefugnis auf jeden nur erdenklichen Politikbereich auszudehnen). Allerdings erlaubt der Lissaboner Vertrag – Mitwirkung und Einverständnis der nationalen Parlamente vorausgesetzt – eine uneingeschränkte Salami-Taktik, zur schrittweisen Übertragung im Prinzip aller möglichen Hoheits- und Politikbereiche auf die EU, was im Ergebnis auf das gleiche hinauskäme wie eine Übertragung auf einen Schlag. Sie dauert dann nur viel länger.

Das Bundesverfassungsgericht hat auch nicht festgesetzt welche Kompetenzen die EU haben darf und welche nicht. Es hat lediglich festgestellt, welche Kompetenzen der nationalstaatlichen Regelung vorbehalten sind. Und auch hier hat es nur festgelegt, dass ein Umsetzungsspielraum gewahrt sein muss. Mit anderen Worten. Die EU könnte sich langfristig die Rahmengesetzgebung für praktisch alle Politikbereiche aneignen, wenn Deutschland in vielfältigen Detailfragen noch eigene Entscheidungen treffen kann.

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cc) Die europäische Vereinigung auf der Grundlage einer Vertragsunion souveräner Staaten darf allerdings nicht so verwirklicht werden, dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt. Dies gilt insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politische Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind, und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten. Zu wesentlichen Bereichen demokratischer Gestaltung gehören unter anderem die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaßnahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen gehören auch kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder der Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis.

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Als besonders sensibel für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates gelten seit jeher Entscheidungen über das materielle und formelle Strafrecht (1), die Verfügung über das Gewaltmonopol polizeilich nach innen und militärisch nach außen (2), die fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und - gerade auch sozialpolitisch motivierte - Ausgaben der öffentlichen Hand (3), die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen (4) sowie kulturell besonders bedeutsame Entscheidungen etwa im Familienrecht, Schul- und Bildungssystem oder über den Umgang mit religiösen Gemeinschaften (5).

Eine Sache hat das Bundesverfassungsgericht allerdings nicht getan – es hat sich nicht selbst entmachtet, was aus Sicht des Lissaboner Vertrages jedoch formal zutrifft. Die Verfassungsrichter behielten sich ganz frech eine “Reservekompetenz” vor, die an letzter Stelle zum Tragen kommt, wenn alle sonstigen Mittel und Wege zum Rechtsschutz versagten. Sie gingen sogar noch einen Schritt weiter und beanspruchen für sich die Prüfungskompetenz, wenn die EU ihre eigenen Zuständigkeiten überschreitet, dessen Rechtmäßigkeitskontrolle eigentlich ausschließlich dem EuGH zukommt. Das Bundesverfassungsgericht würde in einer solchen Entscheidung EU-Recht in Deutschland einfach für unanwendbar erklären. Die Lissabon-Entscheidung ist also ganz im Sinne der Solange-II-Entscheidung:

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Innerhalb der deutschen Jurisdiktion muss es zudem möglich sein, die Integrationsverantwortung im Fall von ersichtlichen Grenzüberschreitungen bei Inanspruchnahme von Zuständigkeiten durch die Europäische Union - dies wurde auch von den Bevollmächtigten des Deutschen Bundestages und der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung betont - und zur Wahrung des unantastbaren Kerngehalts der Verfassungsidentität des Grundgesetzes im Rahmen einer Identitätskontrolle einfordern zu können (vgl.BVerfGE 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <188>; 113, 273 <296> ). Das Bundesverfassungsgericht hat hierfür bereits den Weg der Ultra-vires-Kontrolle eröffnet, die im Fall von Grenzdurchbrechungen bei der Inanspruchnahme von Zuständigkeiten durch Gemeinschafts- und Unionsorgane greift. Wenn Rechtsschutz auf Unionsebene nicht zu erlangen ist, prüft das Bundesverfassungsgericht, ob Rechtsakte der europäischen Organe und Einrichtungen sich unter Wahrung des gemeinschafts- und unionsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 Abs. 2 EGV; Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 EUV-Lissabon) in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte halten (vgl.BVerfGE 58, 1 <30 f.>; 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <188> : dort zum sogenannten ausbrechenden Rechtsakt). Darüber hinaus prüft das Bundesverfassungsgericht, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist (vgl.BVerfGE 113, 273 <296> ). Die Ausübung dieser verfassungsrechtlich radizierten Prüfungskompetenz folgt dem Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, und sie widerspricht deshalb auch nicht dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV-Lissabon); anders können die von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV-Lissabon anerkannten grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Mitgliedstaaten bei fortschreitender Integration nicht gewahrt werden. Insoweit gehen die verfassungs- und die unionsrechtliche Gewährleistung der nationalen Verfassungsidentität im europäischen Rechtsraum Hand in Hand. Die Identitätskontrolle ermöglicht die Prüfung, ob infolge des Handelns europäischer Organe die in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze der Art. 1 und Art. 20 GG verletzt werden. Damit wird sichergestellt, dass der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nur kraft und im Rahmen der fortbestehenden verfassungsrechtlichen Ermächtigung gilt.

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Sowohl die Ultra-vires- als auch die Identitätskontrolle können dazu führen, dass Gemeinschafts- oder künftig Unionsrecht in Deutschland für unanwendbar erklärt wird. Zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung verlangt die europarechtsfreundliche Anwendung von Verfassungsrecht bei Beachtung des in Art. 100 Abs. 1 GG zum Ausdruck gebrachten Rechtsgedankens, dass sowohl eine Ultra-vires-Feststellung wie auch die Feststellung einer Verletzung der Verfassungsidentität nur dem Bundesverfassungsgericht obliegt.

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Aus der fortbestehenden, mitgliedstaatlich verankerten Volkssouveränität und aus dem Umstand, dass die Staaten die Herren der Verträge bleiben, folgt - jedenfalls bis zur förmlichen Gründung eines europäischen Bundesstaates und dem damit ausdrücklich zu vollziehenden Wechsel des demokratischen Legitimationssubjekts -, dass den Mitgliedstaaten das Recht zur Prüfung der Einhaltung des Integrationsprogramms nicht entzogen sein kann.

Für den Fall, dass EU und EuGH aus irgendwelchen Gründen über die Stränge schlagen, bleibt in letzter Konsequenz der Gang nach Karlsruhe immer offen.

Insbesondere aber stellt das Urteil die wesentlichen Kernpunkte der Neuregelungen und Übertragung von Hoheitsbefugnissen des Lissaboner Vertrages in exemplarischer Weise anschaulich dar. Man könnte das Karlsruher Urteil auch als Zusammenfassung und Kommentar zum Lissaboner Vertrag betrachten. Eine Lektüre empfiehlt sich daher für jeden Juristen. Auch weil es in der Begründetheit (ab C.) in ungewohnt flüssigem Sprachstil verfasst ist (für Karlsruher Verhältnisse). Darüber hinaus enthält das Urteil an vielen Stellen äußerst europafreundliche Statements und Erläuterungen. Angesichts des hohen Ansehens und der unbestritten unabhängigen Sichtweise der Karlsruher Richter, vermag das Urteil sogar die meisten Europaskeptiker von den Vorteilen des Lissaboner Vertrages überzeugen. Was der völlig unleserliche Vertragstext von Lissabon nicht geschafft hat, haben die Karlsruher Richter mit ihren anschaulichen Worten vollbracht. Dieser SZ-Artikel hat die Tragweite der Entscheidung für die deutsche Innenpolitik schön veranschaulicht.